Лекарство от казнокрадства

Борьба с коррупцией пока подобна борьбе с пьянством

О коррупции в нашей стране пишут давно и много, но существенных достижений в борьбе с этим злом пока не видно. Более того, складывается впечатление, что массовое сознание свыклось с неизбежностью различных злоупотреблений должностных лиц. Вспомним, например, как резко были настроены люди против привилегий номенклатуры в конце 80-х годов, когда на эти настроения опирался Ельцин в борьбе за власть. Сейчас же несравненно большие блага чиновников разных уровней уже не вызывают такой острой реакции.

Общепринятым стало мнение, что провозглашенные либеральные реформы, ведущие к передаче государственной собственности в частные руки, неизбежно связаны с различными нарушениями законов. В подтверждение этого тезиса ссылаются даже на описание Марксом «периода первоначального капиталистического накопления». Естественно, что должностные лица всех уровней полагают, что они не могут оставаться в стороне от процесса перераспределения государственной собственности. Приватизация, различные таможенные и налоговые льготы и взятки, получаемые за них, рассматриваются как формы такого перераспределения. У нас произошел не обмен власти на собственность, как иногда говорят, а их соединение.

Однако руководству страны неизбежно придется вскоре принять действенные меры по ограничению коррупции. Без этого нельзя будет разрешить сложные экономические проблемы, отложенные на период избирательной кампании. Действительно, пожалуй, наиболее острой и неотложной проблемой является в настоящее время недостаточное финансирование расходов, предусмотренных в законе о бюджете на 1996 год. В этом году произошло резкое падение доходов бюджета как по сравнению с прошлым годом, так и по сравнению с принятым в законе на текущий год уровнем. Так, за первые 5 месяцев этого года всего поступило в бюджет 169 трлн. руб., а недоимка и отсроченные платежи в бюджет составили 118 трлн. руб., т.е. 70 % от поступления. Наряду с общеэкономическими причинами, такими как широкомасштабное распространение бартера, среди основных причин тому — разрешенные исполнительной властью отсрочки в уплате налогов, которые получают крупные предприятия, имеющие хорошие связи в правительстве, нежелание властей вести решительную борьбу с неуплатой налогов со стороны некоторых коммерческих структур. В то же время нередко бюджетные средства не доходят полностью до конечных потребителей, значительная их часть разворовывается по мере прохождения, как это происходит, например, со средствами на восстановление Чечни. В результате мы наблюдаем картину противоположную той, которая была в советские времена. Тогда государство богатело в значительной мере за счет того, что сохранялся низкий уровень жизни. Сейчас государство беднеет, потому что богатеющая часть населения не платит полностью налогов.

В предвыборный период руководство страны не хотело вступать в конфликт с теми влиятельными слоями, на поддержку которых оно рассчитывало. В то же время рядовые граждане от такой политики страдают, ибо в бюджете не оказывается денег на социальные нужды. И тогда властям приходится брать их в Центральном банке, т. е. фактически прибегать к бюджетной эмиссии. Так появился закон о перечислении в бюджет 5 трлн. руб. Можно сколько угодно критиковать это решение, принятое в нарушение закона о Центральном банке и конституционного принципа его независимости, но надо ясно понимать, что сохранение необходимого для борьбы с инфляцией запрета на кредитование правительства Центральным банком возможно только при кардинальном улучшении дела со сбором налогов. Конечно, было бы лучше, если бы депутаты вместо того, чтобы идти на поводу у исполнительной власти, потребовали от президента и правительства отказаться от фактической поддержки руководителей предприятия, не платящих налогов, и коррумпированных чиновников, помогающих им в этом.

Но можно ли решить задачу ограничения коррупции в переходный период, когда происходят глубокие изменения в обществе, меняются формы собственности и законодательство? Для ответа на этот вопрос полезно обратиться к опыту периода НЭПа, когда в начале 20-х годов также происходили коренные перемены от политики «военного коммунизма» к рыночной смешанной экономике. Вскоре после провозглашения НЭПа весной 1921 года были сняты ограничения в деятельности частной торговли и промышленности, и на стыке государственного и частного сектора экономики стали наблюдаться многочисленные проявления коррупции, достигшие наибольшего размаха к лету 1922 года. Например, сделки между государственными предприятиями нередко заключались через частных посредников, которые являлись как бы организаторами системы материальной заинтересованности должностных лиц. Один из руководителей текстильного треста Братальский писал в августе 1922 года в наркомат рабоче-крестьянской инспекции: «Ни одна сделка невозможна и не проходит без заинтересованности либо непосредственных представителей учреждения, либо действующих, конечно, от его имени посредников или просто подставных лиц. При такой системе развращаются даже честные сотрудники, и сама деятельность сотрудников расценивается с точки зрения их приспособленности к этой системе и их умения вовремя и кому следует дать взятку». Большое распространение подобная практика получила и на транспорте. Чтобы получить вагоны и паровозы, работникам железных дорог давали взятки, оформляя их, например, как плату за технические услуги. Дело дошло до того, что, по сообщению газеты «Известия», в июне 1922 года торговый отдел Госбанка принимал от своих сотрудников счета, в которых была статья — взятки работникам железных дорог. В это время стали развиваться торговые связи с иностранными фирмами, и иностранные бизнесмены быстро разобрались в сложившейся обстановке, прибегая к тем же методам. Руководитель отдела ГУМа рассказывал, что представитель германской фирмы, уговаривая его согласиться на подписание невыгодного для ГУМа контракта, предлагал взятку и утверждал: «На жалованье в России все равно никто не живет». Подобное положение особенно болезненно воспринимали убежденные приверженцы идеи социальной справедливости. Так, австрийский социал-демократ С. Гродзенский, который в 1918 году приехал в Россию, стал большевиком участвовал в гражданской войне, а после ее окончания находился на ответственной хозяйственной работе, писал Ленину в мае 1922 года: «Я искренний революционер-коммунист, но я не с русской психологией, воспитан на Западе и спрашиваю: с ума сошла ли Москва? существуют ли честные люди вообще? возможно ли сделать в, Москве простое дело прямым порядком, без волокиты, темных ходов, протекций и связей. В большинстве случаев в Москве (мое личное мнение) в трестах и снабупрах идет не новая экономическая политика, а грабеж имущества последнего этапа революции».

Надежды на полную ликвидацию коррупции не было, но руководство страны решило ввести ее в определенные рамки, пока она не затронула высшие звенья государственного аппарата. В сентябре 1922 года была образована специальная правительственная комиссия по борьбе со взяточничеством во главе с руководителем ГПУ и наркомата путей сообщения Ф. Дзержинским. Подобные же комиссии были образованы в ведомствах и регионах. Был намечен целый комплекс мер по борьбе со взяточничеством. В частности, установлена подсудность по статьям УК о взяточничестве не только дающих и берущих взятки, но и тех должностных лиц, которые знали о взятках и по своему служебному положению были обязаны, но не приняли мер для немедленного преследования виновных. Было дано указание провести «чистку» личного состава хозяйственных органов, а также организовать ряд показательных громких процессов по обвинению во взяточничестве. Наркомат юстиции издал специальный циркуляр, который предусматривал ужесточение правовых норм в борьбе со взяточничеством. Так, в случае, если при рассмотрении дела не обнаружено достаточных оснований для признания привлеченных виновными, однако «будет установлена их социальная опасность по роду занятий и связи с преступной средой», циркуляр предлагал использовать статью УК об административной высылке с запрещением проживать в определенных местностях на срок до 3 лет.

Понятно, что подобные меры могли вести к произволу под флагом борьбы с коррупцией. К этому же подталкивала и правительственная инструкция, принятая в ноябре 1922 года. В ней указывалось, что увольнению с государственных предприятий и учреждений подлежат не только работники, в отношении которых ведомственные комиссии получили факты их причастности к взяткам, но и «те лица, в отношении которых не было конкретного материала, но косвенные показательные обстоятельства указывают на их явную неблагонадежность». Причем они подлежали занесению в особые секретные списки и не могли быть приняты на работу в другие государственные учреждения.

Комиссии принялись за работу с большим рвением. За несколько месяцев их работы (они были распущены в мае 1923 года) было проверено более 838 тысяч сотрудников государственных учреждений и предприятий в центре и на местах. Было уволено более 17 тысяч человек, из которых отдано под суд около 3 тысяч и включено в упоминавшиеся выше секретные списки около 4 тысяч. В целом кампания борьбы с коррупцией позволила ввести это явление в определенные рамки, взятка была загнана в подполье. Однако, как и следовало ожидать, подобная массовая кампания не Могла обойтись без наказания непричастных. Было немало случаев включения в «черные списки» Злодей, не имевших отношения к коррупции, совсем по другим причинам, прежде всего по политическим. Например, старший инспектор Владимирской губернской рабоче-крестьянской инспекции был уволен со своей работы С занесением в этот список, потому что его знакомый священник послал ему письмо с критикой советской власти и компартии, копия которого оказалась в ГПУ.

Точно так же не всегда обоснованны были жестокие приговоры на показательных процессах по делам о коррупции в первые месяцы 1923 года. Характерным примером явилось дело работников Госторга, арестованных осенью 1922-го, которое рассматривал Верховный суд в конце марта—начале апреля 1923 года. Их обвиняли в том, что на Нижегородской ярмарке они продавали товары не государственным предприятиям, а частным посредникам-спекулянтам, которые затем их перепродавали по более высокой цене и наживались на этом. , Ко времени проведения суда комиссия по борьбе со взяточничеством при Высшем совете народного хозяйства (ВСНХ) уже проверила более 3,5 тысячи договоров государственных предприятий с частными лицами и фирмами и выявило среди них немало невыгодных, по ее мнению, для государства и заключенных предположительно за взятки. В конце концов было решено резко сократить практику частного посредничества, с тем, чтобы государственные предприятия стремились налаживать прямые связи между собой. Суд над работниками Госторга как раз и должен был подтвердить правильность этого курса. Обвинителем на суде выступал ставший позже знаменитым А. Вышинский. Как бы тренируясь перед своими будущими политическими процессами, он и здесь в хозяйственных сделках увидел не только личную корысть подсудимых, но и контрреволюционную попытку нанести вред Советской республике. Все обвиняемые (их было 14 человек) не признали себя виновными. Одним из главных обвиняемых был уполномоченный Внешторга на Нижегородской ярмарке Зальманов. Он объяснял на суде, что был вынужден продавать импортные товары частным посредникам, причем иногда даже по заниженным ценам, потому что те сразу платили, а государственные предприятия в условиях существовавшей тогда высокой инфляции не имели средств для немедленной расплаты. Ему же деньги были нужны немедленно для того, чтобы заплатить своим работникам, транспортникам и продолжить торговую деятельность. По существу аналогичная ситуация нередко встречается и сейчас, когда предприятие готово снизить цену, если покупатель может расплатиться незамедлительно. Аргументы Зальманова не произвели никакого впечатления на суд, и он был приговорен 5 апреля к смертной казни.

На следующей день после вынесения приговора руководитель Комиссии по внутренней торговле А. Лежава, один из немногих убежденных сторонников рыночной экономики среди партийной верхушки, обратился в Президиум ВЦИК с просьбой о смягчении наказания Зальманову. В письме он изложил свой подход к проблеме борьбы с коррупцией, который, на мой взгляд, сохранил актуальность: «Я всецело разделяю взгляд, что искоренение взяточничества достижимо лишь при надлежащем развитии и укреплении производительных и организационных сил нашей Республики. Несомненно, в настоящий период хаоса и первоначального накопления злоупотребления, взяточничество и казнокрадство распустились пышным цветом. Конечно, было бы непозволительно, глядя на эту вспышку преступности, утешаться мыслью о том, что все эти безобразия с общим нашим оздоровлением пойдут сами собой. Поэтому совершенно правильно были нами приняты решения как относительно общих суровых карательных мер против взятки и казнокрадства, так и относительно полезности постановки нескольких показательных процессов по делам взяточничества и казнокрадства, которые должны были произвести устрашающее действие. Однако наблюдения последнего времени меня убеждают, что количество этих последних процессов превзошло необходимые границы, а качество процессов далеко от того, которое необходимо для действительного устрашения. Общее

Впечатление от минувших процессов такое, что смертной казнью мы ведем борьбу с вековым, бытовым явлением русской жизни». Не касаясь вопроса о том, действительно ли виновен Зальманов, Лежава отметил, что «лично о его деловых способностях исключительно высокого мнения», и обратил внимание на отрицательные последствия подобных приговоров: «Из моих повседневных сношений с многочисленными нашими хозяйственными работниками, как партийными, так и беспартийными, я выношу вполне определенное убеждение, что, уничтожая по приговорам судов отдельных выдающихся по своему практическому уму и энергии преступников, мы вместе с тем убиваем в массе остающихся в живых честных и преданных работниках энергию, творчество и инициативу. Именно этим объясняется сплошь и рядом ныне встречающееся явление, когда безусловно верный и ценный ответственный работник всячески уклоняется от ответственного самостоятельного решения того или другого практического коммерческого дела, заявляя: «не желаю быть посаженным на скамью подсудимых».

Ходатайство о смягчении наказания по делу Госторга было включено в повестку дня заседания Президиума ВЦИК 12 апреля и, возможно, было бы удовлетворено, но в последнюю минуту этот вопрос был перенесен на предварительное рассмотрение Политбюро. Там и было решено 3 мая утвердить приговор Верховного суда, вскоре приведенный в исполнение. Вероятно, сыграла роль позиция Сталина, который еще в конце октября 1922 года в письме членам Политбюро причислил незадолго до того арестованного Зальманова к «злостным расхитителям государственной казны».

Опыт НЭПа показывает, что борьба с коррупцией может привести к отрицательным побочным явлениям, парализовать инициативу работников. Отсюда естественно возникает вопрос о том, перевешивают ли плюсы такой борьбы ее минусы. Он обсуждается не только у нас, но и в других странах, где коррупция широко распространена. Так, в апреле этого года я слушал на семинаре в Вашингтоне доклад польского ученого А. Каминского о коррупции в Польше. Он рассказал, что при обсуждении его доклада в Польской Академии наук некоторые экономисты выступили против того, чтобы считать коррупцию в Польше серьезной проблемой. Приводя данные об успешном развитии Польши в последние годы, они утверждали, что нет доказательств отрицательного влияния коррупции на экономический рост. Более того, высказывалась мысль о том, что коррупция может быть полезным средством для преодоления бюрократической неповоротливости государственного аппарата. Каминский не согласился с таким подходом. Вполне обоснованно, на мой взгляд, он в своем докладе утверждал, что коррупция повышает трансакционные издержки и тем самым делает экономику менее конкурентоспособной, снижает авторитет государства и деморализует общество. Отсюда он делал вывод о вероятности прекращения экономических успехов Польши из-за деградации государства. В этих рассуждениях мне кажется бесспорным, что в долгосрочном плане коррупция не может быть терпимой.

К этому выводу сейчас пришли и в высокоразвитых странах - достаточно вспомнить операцию «Чистые руки» в Италии. Показательная статья под названием «Конец коррупции» появилась в «Вашингтон пост» в середине апреля этого года. Ее автор Р. Лейкен, президент организации, занимающейся проблемами развития демократии в мире, рассказывает об изменениях в общественном мнении разных стран по отношению к коррупции. На смену снисходительности пришло массовое антикоррупционное движение, приведшее к отставкам президентов, премьеров, министров. Одним из направлений борьбы с коррупцией стало требование покончить с принятой во многих странах (кроме США) практикой, в соответствии с которой взятки иностранным должностным лицам за получение заказов не запрещены законом и даже вычитаются из налогооблагаемой базы. Так как американские фирмы не могли давать таких взяток, то, по оценке министерства торговли США, они уступили своим конкурентам около 100 иностранных контрактов (в основном в развивающихся странах) на сумму 45 млрд. долл. за период с апреля 1994 года по май 1995-го. В то же время эти страны из-за взяток уплатили двойную цену за товары и услуги. И вот в начале апреля этого года Организация экономического сотрудничества и развития, объединяющая развитые страны, рекомендовала своим членам прекратить практику налоговых освобождений за взятки иностранным чиновникам. На недавно закончившейся встрече руководителей «семерки» в Лионе была принята экономическая декларация, в которой, среди прочего, отмечена необходимость усиления борьбы с коррупцией. Сразу после окончания этой встречи президент Всемирного банка Д. Вулфенсон заявил, что странам с высоким уровне коррупции (он не уточнил, какие страны имеет в виду) могут лишиться льготных кредитов, предоставляемых банком. По его словам, общественность не желает больше мириться с тем, что за счет этих кредитов пополняются личные счета чиновников в швейцарских банках. Автор статьи проводит параллель между движением за права человека и борьбой с коррупцией, которая также не может быть внутренним делом того или иного государства. Он считает, что после окончания холодной войны коррупция стала главным препятствием на пути демократического развития. В качестве примера он приводит Россию, где, по его мнению, проникающую всюду коррупция уже проложила дорогу реакции.

Конечно, за рубежом склонны преувеличивать наши беды. Если в советские времена нашу страну именовали «империей зла», то теперь ее изображают как насквозь коррумпированное государство. Независимо оттого, в какой степени это представление соответствует действительности, оно мешает привлечению в российскую экономику солидного иностранного капитала. Этот внешний фактор является дополнительным аргументом в пользу принятия действенных мер борьбы с коррупцией. Однако для ее успеха, как мне кажется, нужен определенный сдвиг в общественном сознании. Пока многие считают, что все равно бороться с коррупцией невозможно, пусть чиновники воруют, но лучше работают. Но ведь понятно, что должностные лица, которые думают в первую очередь о своем обогащении, как правило, не проявляют должного усердия в исполнении своих обязанностей, и принимаемые ими решения не являются оптимальными с точки зрения интересов общества. Отдельные исключения только подтверждают это правило.

Иногда говорят, что основным средством борьбы с коррупцией в нашей стране должно быть дальнейшее ограничение роли государства в экономике. К сожалению, такой путь в современных условиях вряд ли перспективен. Скорее наоборот, мы наблюдаем обратный процесс, хотя и в других формах. Скажем, на финансовом рынке возрастает роль государства, в банковских активах преобладают вложения в государственные ценные бумаги. Следовательно, без активных действий правоохранительных органов не обойтись, но они не должны иметь характер показательной кампании, чреватой негативными побочными явлениями.

Можно провести определенную аналогию между стратегиями борьбы с коррупцией и с пьянством. Курс на форсированную ликвидацию пьянства, как мы видели, хотя и принес некоторые положительные результаты, но сопровождался рядом отрицательных явлений и в целом не привел к успеху. Однако пришедший ему на смену отказ от всякой борьбы с пьянством оказывает губительное воздействие на здоровье населения и состояние общества. Точно так же надежда на быструю ликвидацию коррупции нереальна, но без упорной и последовательной борьбы с ней рано или поздно наступает фактический распад государственной власти, криминализация государства. Термин «беспредел» точно отражает такую ситуацию. Поэтому введение коррупции в определенные рамки является неотложной задачей.