Разделы сайта

Программные документы
Темы сайта

Анонсы, объявления
Последние новости
Пресс-релизы
Архив новостей
Стенограммы выступлений

Статьи и интервью СЛОНов
СМИ про СЛОНа
Открытая партийная газета
Книжная полка

Персональные страницы
Адреса представителей
в регионах

Счетчики

Дмитрий Рубвальтер[1]

Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования.[2]

Формирование государственного рынка.

Продолжающийся второй год экономический рост безусловно положительное явление, позволяющее успешно собирать налоги, выплачивать проценты по внешним долгам, не прибегая к дополнительным займам, в малой степени компенсировать населению потери от усиливающейся инфляции(о восстановлении докризисного уровня жизни речь пока даже не идёт), нести военные расходы. Однако, чтобы и кто-бы не говорил, рост обусловлен девальвационным шоком, поддержанием искусственно низкого курса рубля, астрономическим ростом цен на нефть и наконец крайне низкой базой роста(кратным снижением объёмов производства за годы реформ в лёгкой промышленности, машиностроении и др. отраслях), временным наличием избыточных, хотя и устаревших мощностей.Что бы обеспечить качественный рост необходима глубокая структурная перестройка производства, его всесторонняя модернизация, внедрение современных технологий, что потребует серьёзных инвестиций. Одновременно необходимо построить современную рыночную инфраструктуру, включая механизмы государственного регулирования, как косвенные, так и прямые и прежде всего государственные закупки, организацию государственного рынка товаров, услуг и НИОКР. Государственный рынок является важнейшей составной частью общенационального рынка. Причём если ёмкость первого определяется платёжеспособным спросом государства, то второго-совокупным спросом всего народного хозяйства. Специфика построения государственного рынка  в нашей стране в отличие от большинства цивилизованных стран имеет существенные особенности. В США, Канаде, Западной Европе с их эволюционным развитием государственный рынок продукт развития общенационального рынка на определённом этапе его развития. Рубеж его формирования выявляется достаточно чётко-первая мировая война- для Европы, Великая депрессия, приход к власти Ф.Д.Рузвельта с его «Новым курсом»-для США. Девятнадцатый век с господством свободной конкуренции сменяется веком двадцатым с сильной нагрузкой государственного регулирования. Прав Илья Эренбург, который в своих мемуарах «Люди, годы, жизнь» утверждал: «В действительности девятнадцатый век прожил больше положенного-он начался в 1789 году и кончился в 1914 году.»[3] Особенно усилилась роль государства в последней трети двадцатого века, когда всё большую роль в расходной части бюджета заняли социальные расходы, развитые государства всё больше становятся социальными и это  проявляется в их Конституциях. Естественно это находит отражение и в доле государственных расходов в ВВП. Если в конце XIX  века доля государственных расходов в группе развитых стран  в среднем составляла 8% к ВВП, в США примерно 4%, то уже в двадцатых годах XX столетия средний показатель поднялся до 15%, в шестидесятых вырос до 28%, в восьмидесятых до 43%, причём ни в одной из стран эта доля не опустилась ниже 30%. В 1993 году доля совокупных федеральных и штатных расходов в ВВП США составила 38.7%.[4] В других развитых странах эта доля ещё выше приближаясь или чуть превышая 50%. В настоящее время можно говорить о стабилизации доли государственных расходов, когда происходит периориентация государственного влияния с количественных на качественные показатели, с размера государства и объёма его вмешательства на его эффективность и степень удовлетворения потребностей населения.При этом США и западноевропейские страны пытаются и весьма успешно внести в государственное регулирование рыночные механизмы и рыночную мотивацию, посредством конкурсов идей, проектов и исполнителей, смешанными механизмами финансирования, широким привлечением частного капитала. Одновременно государство проводит общенациональные приоритеты, разрабатывает механизмы стимулирования за лучшее выполнение госзакупок, то есть в полной мере реализует принципы индикативного планирования. Современная экономическая  практика развитых постиндустриальных государств давно уже не отождествляет государственное регулирование с государственным сектором, неэффективными казёнными и унитарными предприятиями. Объём государственного сектора отнюдь не свидетельствует о масштабах  государственного потребления и регулирования, о подлинном влиянии государства на экономическую жизнь общества, не говоря уже о степени его эффективности. Так, в США осталось менее пятидесяти государственных оборонных предприятий, остальные находятся в руках у частного капитала, или представляют собой смешанную собственность.Однако, государство посредством закупок и развитой системы контрактных отношений полностью определяет развитие этого сектора. Не случайно при проведении конверсионных мероприятий ( о сколь-нибудь  широкой конверсии , особенно в российском смысле, в США говорить не приходится) в основу был положен принцип: сокращение каждого доллара идущего на военные закупки должно быть компенсировано долларом идущим на гражданские закупки. Таким образом достаточно примитивный подход, основанный на чисто количественной оценке доли государственного сектора в ВВП, числе занятых, выпуске продукции уступает место более тонкому подходу связанному с оценкой реального государственного влияния. Далее возникает вопрос связанный с выделением отраслей, представляющих интерес для государственного регулирования, формирующих государственный сектор(public sector) экономики.

В этот сектор, независимо от форм собственности предприятий(частная, смешанная, государственная) входят те сферы и отрасли экономики, которые обслуживают общегосударственные стратегические потребности, имеют общенациональное значение. Их развитие требует огромных, долгосрочных капиталовложений, связано с высокими рисками, зачастую неприемлемыми для частного капитала. В соответствии с выделенными приоритетами  в развитых странах в состав государственного сектора входят:

-отрасли социальной сферы: социальная поддержка и социальное страхование, образование и здравоохранение;[5]

-оборонный и научно-технический комплекс, включая фундаментальную науку и высокие технологии;

-аграрный комплекс в части обеспечения продовольствием;[6]

-природный комплекс: космос, мировой океан, охрана окружающей среды и природных ресурсов;

-топливно-энергетический комплекс ;

-инфраструктурные отрасли: транспорт, связь и телекоммуникации.

Для реализации общегосударственных (общенациональных ) приоритетов государство обеспечивает воздействие на стратегические отрасли посредством:

-программирования развития стратегических отраслей национальной экономики;

-финансированием, организацией и управлением государственными контрактами на товары, услуги и НИОКР для нужд государственного потребления;

-финансово-кредитной политикой;

-управлением,  арендой и эксплуатацией государственной, смешанной или частной собственностью.

В отличие от США, Канады, Западной Европы и других стран эволюционного развития, перед Россией встала задача практически одновременного формирования как общенационального, так и государственного рынка. При этом государственный рынок является по своей сути ведущей частью общенационального рынка. Следует отметить, что ряд достаточно известных экономистов либерального направления, такие, например, как А.Илларионов, Г.Греф, П.Авен и другие неоднократно высказывались за снижение государственных расходов, ограничение влияния государства, негативно влияющего на конкурентные начала в экономике и т.д. Рассмотрим эти замечания по существу. По оценке, в 2000 году расходы консолидированного бюджета составили в России около 30.9% к ВВП, по бюджету 2001 года-29.5% к ВВП.[7] Таким образом, даже по доле государственных расходов в ВВП  Россия значительно уступает США, не говоря уже о Западной Европе.Отметим, что в постсоциалистических странах Восточной и Центральной Европы эти показатели не опускались ниже 40-45%. Но ведь существенное значение имеют и абсолютные значения, имеются определённые пороговые значения, необходимые для содержания сколько нибудь боеспособной Армии, здравоохранения, науки, образования, социальной поддержки населения и т.д. Тем более, что эти сферы были  традиционно развиты в Советском Союзе. Сейчас они понесли кратные потери в финансировании, их состояние  резко ухудшилось. В тоже время на Западе , да и на Дальнем Востоке-в Японии государство развивается прежде всего как социальное государство, путём увеличения вложений в человека. Иногда прибегают к сравнению России с Китаем, где государственные расходы менее 20% в ВВП. Пытаются обосновать высокие темпы китайского развития низкими государственными расходами. Но, во-первых, Китай в процессе реформирования стартовал с более плоского плато, чем Россия, и он безусловно в своём развитии пройдёт все стадии связанные с повышением роли социального фактора, а высокие, прежде всего оборонные технологии там интенсивно развиваются, следовательно доля государственных расходов в ВВП будет  увеличиваться. Во-вторых, специфика Китая состоит в том, что многие социальные расходы в настоящее время осуществляются на предприятиях, так в Китае фактически отсутствует государственная пенсионная система.Что  же касается источников стремительного развития Китая, то они заключаются прежде всего в грамоткой, достаточно гибкой и прагматичной социально-экономической политике государства, создавшего стимулы для хозяйственной  деятельности широких слоёв населения.

Государственный рынок товаров, услуг и НИОКР функционирует посредством особого государственного хозяйственного механизма размещения, управления и выполнения федеральных заказов на поставки товаров, услуг и НИОКР для нужд государственного потребления, встроенного в общую систему государственного регулирования экономикой. Этот механизм получил на Западе общепринятое наименование-Федеральная контрактная система.

Федеральная контрактная система: американская  практика.

В нашей хозяйственной практике, да и в официальных документах, пока ещё господствует идеология государственного заказа-своеобразного рудимента планово-распределительной системы. Однако в современных условиях госзаказ не обеспечен ресурсами, обязательства государства и поставщика чётко не определены, госзаказ не встроен в рыночный механизм и зачастую, «неэффективно» использует бюджетные средства.

Федеральный контракт как экономико-правовой документ на поставку товаров, услуг, разработку НИОКР представляет собой детально прописанное соглашение между государством и предприятием-подрядчиком(контракт заключается от имени федерального Правительства по его поручению соответствующим министерством, ведомством) и содержит взаимные обязательства сторон, их ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон. Он заключается исключительно на конкурсной основе в результате детально прописанной процедуры конкурса.

Отметим, что основными механизмами государственного регулирования и программирования развития экономики, науки и техники и решения социальных проблем  общества в США и других странах Запада являются: федеральный (государственный) бюджет, федеральная (государственная) налоговая система и федеральная контрактная система.Эти три хозяйственных механизма составляют “триаду” - фундамент здания государственного управления, опираясь на который государство в США и других  развитых странах Запада осуществляет свои главные экономические функции и государственную предпринимательскую деятельность-государственное хозяйствование.

Федеральная налоговая система служит инструментом сбора и поступления доходов в государственную казну; планируемый и программируемый федеральный бюджет(ППБ) - инструментом аккумулирования и перераспределения государственных доходов в различные сферы национальной экономики; федеральная контрактная система(ФКС) - инструментом реализации этих средств государственной казны в экономике страны в виде федеральных контрактов на товары и услуги для нужд государственного потребления. ФКС также служит в руках государства главным инструментом регулирования и управления государственным рынком товаров и услуг. Современная постиндустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями. В этой связи она безусловно может быть определена как контрактная экономика.[8]

Ежегодно 100 федеральных ведомств США, и прежде всего “20” федеральных ведомств и министерств - государственный научно-технический комплекс,размещают многомиллиардные заказы в экономике страны для обеспечения потребностей государства, формируя государственный рынок товаров и услуг.

Именно на государственном рынке товаров и услуг опосредуются экономико - договорные “контрактные” связи “государства - предпринимателя” в лице федерального правительства с его “главным подрядчиком” - частным капиталом.

Этот же рынок характеризуется и такой особенностью, как функционирование на нем формально одного “заказчика и покупателя” - государства и значительной группы корпораций - поставщиков государства, ибо государственное регулирование предусматривает, что контракт федеральных ведомств выдается корпорациям-подрядчикам только от имени правительства США.

Чтобы оценить масштабы государственного рынка приведём конкретные примеры.Так, в 1999 году объём ВВП США составил около 9.3 трлн. долларов, доходы федерального бюджета 2.1. трлн. долларов или 22% от ВВП, расходы немногим более 1.9 трлн. долларов, при этом доля государственного потребления  федерального правительства составила в расходах  589 млрд. долларов или 31% от расходной части федерального бюджета или 6.3% от ВВП, доля же государственного потребления федерального правительства, штатов и местных органов достигла в 1998-1999 годах более 32% в ВВП США.

 Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности:

1.наличие непосредственного государственного хозяйствования или государственной предпринимательской деятельности, регулируемой в правовом порядке, осуществляемой   не только  предприятиями, находящимися в госсекторе, но и непосредственно  государственными министерствами и ведомствами (организация государственных закупок, взятие любых банковских кредитов под гарантию бюджетных средств и государственной собственности, покупка, продажа, аренда и эксплуатация  собственности, включая землю и т.д., проведение любых операций необходимых для предпринимательской деятельности)[9];

2.регулирование государственного потребления и функционирования федеральной контрактной системы не гражданским кодексом(как в России), а особым разделом права-федеральным контрактным правом, разрабатываемым и совершенствоваемым в течение более восьмидесяти лет[10];

3.сложной и детально прописанной организацией государственного рынка, наличием на нём чёткой специализации и кооперирования производственных процессов, государственным планированием, программированием и контролем;

4.одновременно для государственного рынка характерна жёсткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу;

5.особой системой ценообразования и стимулирования работы на государственную казну. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт  как особый экономико-правовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков, а вся система государственных контрактов рассматривается в рамках общей доктрины рыночной экономики как своеобразная «замена» общенационального рынка товаров и услуг с его принципами ценовой конкуренции - рынком федеральных контрактов. Именно в связи со сложностью расчетов по крупным государственным 3программам, особенно - заказам на НИОКР, где велик “фактор “неопределенности”, правительственные органы США применяют особо сложные по механизму ценообразования (взаиморасчетов) контракты. Причем в рамках всей Федеральной контрактной системы США, с ее предельно развитой типологией контрактов[11] на все виды товаров и услуг, включая создание систем вооружения, контракты на программы НИОКР это государственные экономические соглашения наиболее детально разработанные и сложные как по структуре так и по финансовому механизму;

6.наличием разнообразных систем финансирования Федерального контракта,включая использования его как инструмент залога.  Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем Центральный Банк США - Федеральная  резервная система  - его гарантом. Правление Федеральной резервной системы  периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США на территории всей страны “Перечень уполномоченных коммерческих банков” - кредиторов корпораций федеральных подрядчиков под гарантию Федеральной резервной системы. Финансовые операции и займы - корпорациям подрядчикам на государственном рынке осуществляют лишь лидеры банковского капитала Америки.

Государственный рынок товаров и услуг США, как показывает анализ его организационно-управленческой структуры, состоит из двух секторов. Первый - “гражданский” включает традиционные отрасли производства, которые поставляют гражданские товары, сырье, материалы и услуги для правительства и различных неправительственных органов. Второй -  военно - научно технический, охватывает товары наукоемких отраслей американской экономики, поставляющих федеральному правительству для его военных целей   аэрокосмическую, авиационную, судостроительную и термоядерную технику, новейшие технологии, вычислительную технику , электронику, средства связи и композитные материалы. Эти же отрасли, а также университеты, колледжи и научные центры США выполняют основные правительственные программы - заказы на НИОКР.“Свод законов США” предоставляет право размещать заказы на все товары и услуги, как “главную форму хозяйственной деятельности государства” двум органам власти: конгрессу и президенту США. Последние по закону делегируют эту функцию федеральным ведомствам, агентствам и другим государственно-хозяйственным организациям - государственным заказчикам, которые размещают заказы на товары, услуги и НИОКР, как непосредственно через собственный государственный аппарат управления в “центре” (Вашингтон), так и через механизм 12 региональных центров федерального правительства США, размещенных в крупнейших американских городах.

Закон разрешает выдачу федерального контракта предоставляемого обязательно “от имени федерального правительства США”, только официально утвержденному правительством США “контрактному чиновнику” - государственному представителю. Ему же дано и право самостоятельно выдавать заказы федеральной казны, в частности, на НИОКР на сумму до 1 млн. долл.; свыше этого “потолка” разрешение на заказ утверждается заместителем главы федерального ведомства, а свыше 10 млн. долл. - главой ведомства - конгрессом США.

В то же время общую организацию, управление и выполнение федеральных контрактов на все виды товаров и услуг в аппарате управления государства осуществляют до 80 тыс. чел. и в экономике страны - свыше 300 тыс. чел. Они составляют общенациональный аппарат управления Федеральной контрактной системой и государственного рынка товаров, услуг и НИОКР.

Государственный рынок товаров и услуг США, обслуживают следующие функциональные группы корпораций - подрядчиков правительства.

1 -           Корпорации - поставщики комплектного оборудования (систем): новой военной и гражданской техники, вооружения или исполнители долгосрочных научно-технических или экономических программ.

2- Корпорации-поставщики мелкого оборудования (подсистем). Эти фирмы обеспечивают в первую очередь поставку государству мелкого комплектного оборудования. 

3.Корпорации - поставщики  уникального оборудования или исполнители специальных программ НИОКР.

4-Корпорации - поставщики компонентов, частей или узлов.

5-.Корпорации - поставщики материалов, сырья, топлива.

6 -           Корпорации - поставщики специализированных (научно-технических) услуг или управляющие экспериментальными установками или промышленными предприятиями государства.

7 -           Корпорации - поставщики стандартного гражданского и серийного оборудования, машин или технологических процессов.

8.Корпорации - поставщики транспортных, коммунальных и других хозяйственных услуг составляют значительное число мелких и средних фирм.

9 -           Банковские и кредитные корпорации - кредиторы компаний - федеральных подрядчиков. Они образуют численно незначительную группу на государственном рынке США. Однако им принадлежит во многих случаях важная хозяйственная роль.

Ежегодно они мобилизуют для хозяйственных нужд компаний - поставщиков федерального правительства США от 10 до 20 млрд.долл. краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных ссуд или займов или до 12-15 % от затрат казны на приобретение товаров и услуг для нужд государственного потребления. Они же выступают и в качестве финансовых институтов - гарантов, заимодавцев перед третьей стороной по долговым обязательствам корпораций - подрядчиков государства - их клиентов или совладельцев.

10 -         Корпорации - поставщики специализированных услуг: консультативные и юридические компании, фирмы по управлению, инженерно-технические и строительные фирмы.

11 -         “Бесприбыльные корпорации”: университеты, колледжи, частные и государственные научные центры, “думающие фабрики”, федеральные контрактные центры, кооперативы, СП и инвестиционные фонды - исполнители правительственных программ НИОКР.

12            “Бесприбыльные корпорации”: государственные ведомства, государственно-капиталистические корпорации и корпорации - собственность государства или его служащих - поставщики специализированных услуг, исполнители заказов на НИОКР.

Помимо этих традиционно сложившихся 12 групп корпораций - исполнителей государственных программ-заказов во второй половине 90-х годов на государственном рынке и, в частности, в сфере НИОКР формируются новые формы хозяйствования и управления. Федеральные научно-технические центры, федеральные инженерно-технические центры,национальные научно-исследовательские центры, национальные вычислительные центры высшего уровня,государственная служба научно-технической информации, научно-технические промышленные консорциумы. Следует сказать, что создание новой техники и технологии, “прорывы” на новейших направлениях НТП, открытия и изобретения, освоение “ноу-хау”, создание новых материалов и новых инженерно-технических решений и особенно разработка “технологий для технологий будущих поколений”, как показывает практика США, все это осуществляется и концентрируется в значительной мере в руках двух групп корпораций - федеральных подрядчиков казны - поставщиков государственного рынка. Во-первых, это “бесприбыльные корпорации”, американские университеты, колледжи и государственные и частные лаборатории и федеральные контрактные центры.

Во-вторых, это мелкие фирмы (ассоциации, партнерства, кооперативы, смешанные предприятия, рисковые компании).

Именно малым фирмам, как показывает хозяйственная практика США, несмотря на их “ограниченные ресурсы”, свойственен особый творческий потенциал. По данным государственной статистики за последние 30-40 лет на долю мелких и средних специализированных фирм в промышленности США падает основная масса открытий и изобретений. Она в 5 раз превышает долю крупных компаний. Экономически передовая роль мелких инновационных компаний в сфере НИОКР и создании новой техники и технологии определяется в равной мере и их узкой степенью специализации и высокой квалификацией их кадров. Особая роль этих фирм - генераторов  или поставщиков технических идей государственным и военным ведомствам США (последние, кстати сказать, активно финансируют сугубо гражданские НИОКР) особенно четко проявляется “в доле” мелких фирм по созданию новой техники и технологии и осуществлению программ НИОКР для МО и НАСА. Так, если в 70-90-х годах на их долю в целом падает от 4% до 5 % всей суммы заказов Пентагона и НАСА на новую гражданскую и военную технику и технологию и программы НИОКР, то на стадии чистых “исследований” и “предпроектного проектирования” эта доля составляет от 25-30 до 35-40 %. Практика США показывает, что вклад мелких фирм существенно возрастает там, где рождается подлинно новая технология и новые материалы, новые производственно - технологические процессы и новые идеи и концепции.

В законодательстве США содержатся положения о значительной государственной поддержке малого бизнеса, в частности о обязательной квоте малого бизнеса до 50% в контракте полученном корпорацией-главным подрядчиком.Значительное место в законодательстве и хозяйственной практике США занимают  отражение в федеральной контрактной системе также вопросов стимулирования занятости(с этой точки зрения преимущество отдаётся подрядчикам в районах с повышенной безработицей), охраны окружающей среды, соблюдения законов о труде, защите интересов личности и свободе информации и т.д. Особое место принадлежит разделу о возможности приобретения для государственных нужд товаров из зарубежных источников.Как известно ещё в период реализации «Нового курса» Ф.Д.Рузвельта в США был принят и действует поныне закон“Покупай американское.” Этот акт имел многоцелевое стратегическое назначение, содействуя укреплению национальной экономики. Он содержал запрет на использование любых иностранных товаров при выполнении государственных заказов, если только их цена не менее чем в два раза ниже соответствующих американских товаров, или в два раза выше по качеству. Впоследствии этот закон стал основой для закрытия государственного военного рынка для иностранных фирм. Помимо полного закрытия доступа на государственный рынок иностранных товаров и услуг, он одновременно предусматривал установление товарных квот для различных отраслей промышленности стран Западной Европы и других конкурентов США, и продажи этих товаров на общенациональном рынке. В настоящее время требования Закона несколько смягчены: на государственный рынок допускаются товары стран НАТО, Израиля и Южной Кореи.

Рассмотренный выше опыт мирового экономического лидера-США  в области  формирования государственного рынка и механизма его реализации- федеральной контрактной системы убедительно показывает , что современное постиндустриальное во многом социализированное  общество осуществляет в области экономики достаточно тонкое, гибкое и одновременно эффективное регулирование , учитывающее потребности общества и интересы широких слоёв населения.

Теперь нам предстоит рассмотреть, что сделано в этом направлении в России за период 1992-2000гг.

Формирование элементов Федеральной контрактной системы в Российской Федерации.

Прежде всего следует отметить, что в теоретико-методологическом плане вопросы формирования государственного рынка и разработки федеральной контрактной системы применительно к американской экономике рассмотрены ещё в конце семидесятых-начале и середине восьмидесятых годов в трудах профессора В.À.Федоровича.[12]  Задел в этом вопросе безусловно был. Другое дело, что им не смогли воспользоваться, трансформируя Госплан и Госснаб в рыночную Федеральную контрактную систему. Это позволило бы избежать многих ошибок и бессмысленных разрушений. В практическом аспекте о Федеральной контрактной системе впервые упоминается в известной программе «500 дней», где был небольшой раздел объёмом в 1.5 стр. (автор Е.Г.Ясин), посвящённый государственной контрактной системе в ограниченной области-закупке стандартных товаров для госнужд, причём подчёркивалось действие этой системы лишь в переходный период. В связи с началом перехода к рыночной экономике возник вопрос о формировании общегосударственного рынка товаров, услуг и НИОКР, тем более, что системы государственного материально-технического снабжения и торговли были фактически развалены в последние годы перестройки. Федеральная контрактная система достаточно сложный механизм, сводящий воедино: правовые, экономические и организационно-управленческие задачи. Она связана с формированием: особого раздела права- контрактного права,  вопросов оценки и распределения интеллектуальной собственности,  государственного предпринимательства. Сложность и масштабность этих вопросов подтверждается тем, что они разрабатываются в США уже более 80 лет.

Применительно к Российской Федерации можно говорить лишь о формировании элементов федеральной контрактной системы : в 1992 и 1994гг. были приняты Законы о поставках продукции для федеральных государственных нужд, в Гражданском кодексе(т.2) имеется раздел «Поставка товаров для государственных нужд», однако они не носили в полной мере рыночного характера, не предусматривали обязательного проведение конкурсов на закупку товаров, в значительной степени базировались на таком рудименте планово-распределительной системы как госзаказ.

 Òолько в Указе Президента N305 от 8 апреля 1997 года “О мерах по борьбе с коррупцией и сокращении бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд” принятом по инициативе Б.Немцова áûëà введена практика обязательности конкурсных закупок товаров, работ, услуг è ÍÈÎÊÐ для государственных нужд. Указ был призван решить экономическими методами   не только злободневную для нашей страны проблему коррупции, но поставить значительно более широкий круг задач, связанных с формированием общегосударственного рынка товаров и услуг на основе Федеральной( государственной) контрактной системы. При этом Указ в ряде вопросов пошёл значительно  дальше ранее принятых документов.В нём  проведена линия на государственное регулирование и контроль за расходованием государственных средств на приобретение товаров и услуг для государственной казны, по всей вертикали государственной хозяйственной власти от  закупок для нужд федеральной казны, до расходования средств на эти цели местных органов власти, т.е. бюджетов регионов или городов. Это гигантская по масштабам задача, значительно продвинутая  даже по сравнению, например, с США или странами ЕС, где Федеральная контрактная система создавалась десятки лет.[13]  Лишь в особых случаях федеральные законы о государственном хозяйствовании США регламентируют процесс размещения контрактов для приобретения товаров или услуг для местных органов власти. Однако единство хозяйственных принципов: конкуренция подрядчиков, торги (гласность), параметры заказа, цена, сроки поставки и т.д., все это имеет общий характер. В тоже время, если федеральный  контракт США или ЕС - это свод законов в миниатюре, содержащий кроме указанных параметров требования государственной научно-технической, промышленной, экономической, патентной, военной и внешней политики, то контракты местных органов власти отражают лишь частично федеральное, но главным образом местное законодательство. В Указе N305 введено обобщённое и расширительное толкование государственных нужд, понимаемых как закупка продукции(работ, услуг) за счёт средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных внебюджетных фондов, внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, а также на заказчиков, использующих средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставляемых в качестве государственной поддержки, включая государственные гарантии.

Нужно сказать, что Указ имел огромное экономическое значение как инструмент оптимизации, экономии и прямого сокращения государственных затрат при размещении заказов федеральной казны на всех уровнях хозяйствования,формируя общую организационную концепцию проведения конкурсных конкурентных торгов на поставки, главным образом, стандартных товаров для хозяйственных нужд государственных органов всех уровней управления. Он наметил ориентиры движения на длительном пути формирования цивилизованного общенационального рынка,основой которого является общегосударственный программируемый рынок товаров и услуг. Одновременно, как это принято в России, он вызвал очередную кампанейщину, поскольку предписывал совершенно нереальный одномоментный и одновременный переход на контрактную систему, без соответствующей подготовки и этапности. В результате это вылилось во многих случаях в очередное очковтирательство. Впрочем, после удаления из Правительства инициатора Указа N305 Б..Немцова волна энтузиазма по внедрению контрактной системы стихла и развёртывание конкурсной системы перешло в неспешный эволюционный ритм.

Спустя два года был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 N97- ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд», создавший правовую базу для проведения конкурсных закупок товаров, услуг и НИОКР.

В результате реализации принятых нормативных документов сформированы элементы контрактной системы государственных закупок,включающие : определение государственных заказчиков, организацию межотраслевого (головная организация-бывший Минэкономики) и отраслевых механизмов координации работ, детально прописанного, хотя и упрощённого  механизма(предназначенного для стандартных товаров) проведения конкурсного отбора, системы статотчётности и наблюдения за торгами.

В соответствии с Федеральным законом от 6 мая 1999 N97-ФЗ было также определено, что приобретение продукции иностранного производства при выполнении госзакупок не допускается за исключением случаев, когда производство аналогичных видов продукции в Российской Федерации невозможно или экономически нецелесообразно. В этой связи стоит отметить, неопределённость понятия «нецелесообразности», отсутствие чётких критериев оценки, что вообще характерно для российского законодательства,  в отличие, например, от принятого при Рузвельте закона США «Покупай Американское».

По данным Госкомстата России в 1998 году государственными заказчиками было проведено 31932 торга(конкурса), включая 15097-федерального уровня, 6725-уровня субъектов федерации, 10110-муниципального уровня. Общее количество поставщиков, подавших заявку на участие в конкурсе составило 94939, в том числе зарубежных-868.В результате проведения торгов заключено 48952 контракта, общая стоимость которых составила около 100 млрд.руб.(примерно четвёртая часть от расходов бюджета), из них 40.7% заключено по итогам открытых торгов, 17.6% по результатам закрытых и специализированных торгов, 23.8%-путём запроса котировок, закупок у единственного источника-12.7%.

Однако, речь может идти именно о элементах федеральной контрактной системы, охватывающей лишь этапы конкурсного отбора, наиболее простые, как правило, стандартные товары, да и то не в полном объёме. Тем не менее, даже сейчас-при введении элементов системы, по оценкам бывшего Минэкономики, проведение конкурсов(торгов) обеспечивает экономию затрат бюджетных средств минимум на 20-30%. Тем самым, находит подтверждение принцип рыночного хозяйства стран Запада: «деньги казны-под лучшие товары-за минимальную цену».  Однако, до настоящего времени остаются практически не проработаными механизмы управления федеральным контрактом, эффективного финансирования и кредитования поставок, в том числе за счёт частного капитала, стимулирования поставщиков и потребителей,ценообразования и др.

Отдельным, наиболее сложным вопросом является формирование общегосударственных потребностей в НИОКР, и вообще в научных исследованиях, и разработка адекватного контрактного механизма. Процесс создания и коммерциализации новых технологий многоэтапен, многофакторен и включает высокую степень неопределённости. Однако это отнюдь не значит, что этот процесс может быть пущен обществом полностью на самотёк. Слишком велики в современных условиях роль  науки и новых технологий[14], чтобы общество, несущее существенные затраты[15] в той или иной степени не контролировало этот процесс. Процесс контроля включает определение приоритетных направлений и выделение внутри их так называемых критических(ключевых) технологий, реализация которых может дать для общества максимальный эффект.Переход в государственном финансировании крайне ограниченных бюджетных ассигнований[16] от равномерного распределения по сути крошечных, виртуальных средств  к их концентрации, наряду с интеллектуальными ресурсами, на ключевых направлениях. Однако по сей день эта программа не реализуется. Однако, чтобы продукт НИОКР как товар был куплён, он должен быть, во-первых, доведён до коммерческого вида, во-вторых должен быть определён собственник товара.В большинстве случаев продуктом НИОКР является, так называемая,интеллектуальная собственность(исключительные права) на результаты интеллектуальной деятельности: новые знания, содержащиеся в научных отчётах и публикациях, изобретениях, ноу-хау, промышленных образцах и полезных моделях.

Несмотря на определённые успехи, достигнутые Россией в формировании законодательства об интеллектуальной собственности, в основном соответствующее международному праву в этой области[17], следует отметить, что существующее законодательство содержит ряд пробелов, неопределённостей и несоответствий, препятствующих вовлечению интеллектуальной собственности в хозяйственный оборот.

К их числу относятся:

-ограничение прав владельцев интеллектуальной собственности;

-законодательная неопределённость в отношении права передачи коммерческой тайны и секретов производства( ноу-хау);

-неопределённость в отношении прав собственности, распоряжения и использования результатов интеллектуальной деятельности, полученных в результате и ходе выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, финансируемых за счёт федерального бюджета;

-отсутствие необходимого контроля за соблюдением законов и предоставленных патентообладателю прав, в т.ч. контроля за недобросовестной конкуренцией.

В 1998 году было принято два указа Президента и Постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся хозяйственного оборота научно-технических разработок. Первым- 14 мая 1998 года за N556 был принят Указ Президента Российской Федерации «О правовой защите результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения», призванный положить конец правовой неопределённости в этой важнейшей, в том числе с точки зрения национальной безопасности, сфере национальной экономики. Вторым- Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1998 года  N 863: «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий».

Указы определили концептуальные положения политики Российской Федерации по защите интересов государства в сфере хозяйственного и гражданско-правового оборота результатов НИОКР соответственно военного, специального, двойного и общегражданского назначения. Идеология данных Указов соответствует принятой в развитых странах, что безусловно должно способствовать вовлечению в хозяйственный оборот научно-технических результатов и  создаст условия  для доступности этой научно-технической продукции для мирового сообщества.Эти Указы и принятые на их основе Постановления Правительства подтвердили права Российской Федерации на результаты НИОКР, осуществлённых за счёт средств государственных  бюджетов СССР, РСФСР и федерального бюджета Российской Федерации, если до вступления в силу этих нормативных актов  они не являлись объектами исключительных прав физических или юридических лиц, а также если информация об указанных результатах не являлась общедоступной. Одновременно  государственному заказчику разрешается предоставить исполнителю быть правообладателем при выполнении федерального контракта, что полностью соответствует системе российского законодательства с его приматом договорных отношений, а также мировой практике.В Указе Президента о «гражданских технологиях», в частности, дано поручение Правительству «принять в 1998-1999 гг. нормативные правовые акты , направленные на решение певоочередных задач по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий», что не было выполнено. В результате лакуны в законодательстве остались на прежнем уровне, что серьёзно препятствует как развёртыванию федеральной контрактной системы в сфере НИОКР,так и инновационной деятельности.

 Переход от создания элементов контрактной системы в виде конкурсных торгов до её развёртывания в полном объёме сложен и противоречив, во многом отягчается российской спецификой переходного периода.

Значимость и необходимость разработки федеральной контрактной системы и формирования цивилизованного государственного рынка как важнейшего элемента рыночной инфраструктуры не нашло отражения ни в одной программе Правительства от Черномырдина до Грефа.

На наш взгляд  это обусловлено в основном тремя основными причинами.

Первая-отсутствие концепции формирования общегосударственного рынка товаров, услуг и НИОКР,федеральной контрактной системы-как механизма его регулирования, адекватного нормативного обеспечения и механизмов её развёртывания.

Вторая-откровенная незаинтересованность и неподготовленность государственного аппарата.

Третья-отсутствие разработанных и апробированных механизмов коммерческой реализации товаров,услуг и НИОКР, создаваемых за деньги казны.

Между тем без введения ФКС невозможно снять такие болевые точки нашей экономики и социальной жизни: как реконструкция ВПК( иначе средства выделяемые на оборонные нужды будут уходить в песок), обеспечение страны продовольствием и развитие села, поддержка малого бизнеса, северный завоз и т.д.

Государственное регулирование экономики в РФ на современном этапе, и это императив времени, иначе невозможно обеспечить стабильное, поступательное развитие,  должно строиться на основе использования федеральной контрактной системы с учетом общенациональных и государственных потребностей. Масштабы и формы государственного программирования и планирования будут различны и диктоваться интересами общественного развития: усиления эффективности и конкурентоспособности капитала и производства, развития экономики, науки и техники, повышения благосостояния нации, обеспечения национальной безопасности, места и роли страны в мировом хозяйстве. Они также будут определяться соотношением экономической роли государственного и частного секторов, двух взаимодействующих партнеров в создании национального богатства страны, их вклада в валовой внутренний продукт .

Можно полагать, что ФКС РФ как важнейший и неотъемлемый элемент  государственно-хозяйственного комплекса будет включать в свою структуру следующие компоненты:

1.             Административно-управленческий механизм (“государство-предприниматель” - ведомства-заказчики товаров и услуг и компании-подрядчики государственной казны, то есть государственный рынок товаров, услуг и НИОКР).

2.             Экономико-правовой механизм ( федеральное законодательство, Указы Президента, внутриведомственное регулирование, Арбитраж, решения судов, федеральное контрактное право, федеральное патентно-лицензионное право (интеллектуальная собственность).

Материальные ресурсы государственной казны: федеральный бюджет и все формы государственной и интеллектуальной собственности и материальных ресурсов, предоставляемые казной компаниям-подрядчикам для выполнения ее заказов по обеспечению государственных потребностей.

Можно с полным основанием считать , что постепенное развёртывание федеральной контрактной системы обеспечит единство финансово-экономической, научно-технической, инновационной и промышленной политики государства в восстановлении и реконструкции на кардинально иной постиндустриальной  основе нашего промышленного, научно-технического и экономического потенциала, а также будут способствовать более эффективной экономической, научно-технической и промышленной интеграции  России в мировое хозяйство.